2015年電改9號文實施已滿三年。三年實踐形成的經驗與問題，業界對此評價不一，有的說成效多一些，有的說問題多一些，目的都是為了電改取得更大成效。近日，記者就電力體制改革話題專訪了中國能源研究會常務副理事長、國家發展改革委能源研究所前所長周大地。周大地認為，電力體制改革值得認真反思。

記者:請評價2015年9號文以來的電改進展?

周大地:

近期我對電改具體進展仍然關注，但發言不多，因為我認為電力改革的總體設計值得認真反思。

黨的十九大報告明確提出，中國特色社會主義進入新時代，指出新時代社會主要矛盾的變化，系統回答了新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義，明確了我國2020年近期、2035年中期和2050年遠期的奮斗目標，并就加快完善社會主義市場經濟體制、改革開放等提出了許多具體要求。我個人認為，現在全國各級政府，包括能源電力行業還在學習、消化過程中。十九大的精神還需要更好地消化，并逐步落實。包括電力體制改革，也應該在進一步認真學習十九大文件，學習習近平新時代中國特色社會主義思想的基礎上，再反思評估。如果認為一二十年以前的電改設計就已經符合和達到了習總書記新思想的要求，只要繼續照樣推行下去，這是不是有點過于先知先覺，以不變應萬變了?

2015年電改9號文的總體思路是“三放開、一獨立、三強化”，基本上還是延續了2002年電改5號文“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的方向。2002年電改思路的形成還要往前推，是上世紀90年代以美國、英國為代表的電力市場自由化潮流推動下形成的。當時美國包括加州、世界銀行提出，輸配電網技術上壟斷，但發電側、配電側可以引入競爭，通過競爭來降低發電成本與終端電價。美國、英國當時搞“new conservative”，現在稱之為自由市場經濟派，這是那一陣子西方推崇的電力體制改革時更宏觀的政治經濟背景。

記者：現在西方的電力市場化改革怎么樣了?

周大地：

現在來看，“廠網分開、輸配分開，發電側、配電側引入競爭”的電力體制在西方國家實施中出現很多不同版本，并沒有一個統一的模式。對于他們來講，電力消費水平已經比較高，現在電力行業的任務不完全是保供，而是以提高能源效率為基礎的低碳化轉型發展;電力系統在優化結構和市場重組的過程中出現了大量利益重新分配的問題，這也引起了很多爭議和討論。但是多數西方國家現在采取了很多政策性措施來支持可再能源發展，包括全額保障性收購、高于常規發電的標桿電價、補貼、以及配額制等非市場措施。同時嚴格控制常規大型發電設備準入，并不是一味地放開市場、市場調節。

比如，當時比較推崇“廠網分開、輸配分開，增加發電側與售電側的競爭”的美國加州，實際實施后加州電網出現過很大的財務危機。因為發電企業利用市場機制擠壓電網，就是真正缺電時，發電商在實時市場報高價，迅速推高批發市場的電價，而零售電價是由政府鎖定，導致加州電網差點破產。

近一兩年，我們和加州勞倫斯伯克利實驗室(LBNL)的研究人員一起，調研了加州現有電力管理機制情況，很有借鑒意義。加州經過那次市場化的反面教育，現在電力管理體制實行了比較嚴格的規劃和監管以及公開的預測市場分配機制。

一方面，通過加州能源委員會(CEC)、加州公用事業委員會(CPUC)，以及負責電網獨立運行的加州獨立系統調度運行商(CAISO)，按照所謂的最優運行方案來運行電網，同時對電網未來建設和用電需求做出科學預測，而且向社會公開征求意見。獨立運營機構(CAISO)不擁有電網的資產所有權。另一方面，在預測和規劃的基礎上對5萬千瓦以上的發電設備實行嚴格準入審批，類似國內的招標制電站。發電設備在建設前，除了達到環保、土地使用等要求外，要與準入管理機構協定好用什么樣的方式、多高的上網電價等運行，也就是把自身進入市場后的經濟效益情況評估清楚，包括投運電廠對電力系統和其他發電商的影響。整個準入評審的過程很復雜，一個項目僅評審和監管的費用就很高。此外，交易電量還是以長協為主，少量的現貨交易。加州電力市場90%電量交易采取了年度長協方式，10%采取了實時競價的現貨交易。

即使在號稱市場自由度最高的美國，而且在電改最帶頭的加州，最后實施的是嚴格準入，并不是隨便建電廠，建完了相互競爭，“打”成最低電價。美國的市場比較講成本，別看美國總統特郎普在競選期間到上任之后嚷嚷著支持煤電，實際上美國煤電數量在下降。因為這兩年天然氣太便宜，燃氣電廠效益比燃煤電廠好。而歐洲仍然有一些國家實行上下游一體化體制，例如法國電力目前仍然是發輸配一體化，但營運服務仍然是歐洲最好的。

記者：為了推進能源轉型，歐洲正在建設統一的電力市場，對電力改革有何啟示?

周大地：

歐洲現在的情況也很復雜，歐洲在低碳化目標下推進電力聯網、建設統一的電力市場，出現了如何公平分配利益的問題。因為各個國家自身資源條件差別太大。

比如說，法國電力體制是發輸配一體化，電源結構以核電為主，電價是全歐洲最低的國家之一，因此歐洲其他國家進口法國的電時，覺得法國賺得太多，因此要求法國也要提高可再生能源的比例。這實際上是有點強制性的要求。法國于是提出到2025年，核能的比例將從目前的75%降至50%。實際從低碳角度講這并不是必須要做的。

在所謂民主選舉制度下，往往競選雙方都勢均力敵，少數人就成為勝負的杠桿。德國主要政黨為了爭取少數綠黨的選票，因此必須同意棄核，德國已經決定在2022年之前停用所有核電站，提出了到2030年使可再生能源占到總發電量的50%，到2050年占到80%以上的國家目標。這些年，德國努力推動可再生能源發展，大幅壓縮傳統能源發電能力，導致德國電價很高，特別是民用電每度合人民幣2塊多，這種民用電價在中國來看肯定難以接受。其實可再生能源根本沒有參加上網競爭。德國新增的光伏發電、風力發電容量沒有補上關閉核電機組造成的缺口，近年來反而增加了煤電發電量，電力行業二氧化碳排放量反而有所增加，這和他原來的政策目標也不一致。

所以說，歐洲的低碳發展目標與實際操作中成本合理化之間出現了很多矛盾。事實上他們也承認，這些矛盾往往是市場經濟成本競爭解決不了的，對可再生能源的發展仍然需要特殊政策支持，甚至讓化石能源配合可再生能源發展。

去年我和法國電力公司的幾個領導都當面討論過這個問題。其中，法國電力公司的高級副總裁、前亞洲部門負責人埃爾維•馬世諾專門寫過一篇文章，認為歐洲不同國家文化各有特點，批評能源政策和電力改革受一些所謂共同原則制約產生了很多矛盾，他也并不認可歐洲電改非要實行概念化市場化的一些東西。

記者：國內呢，從2002年開始上一輪電改到本輪電改，有哪些經驗教訓?

周大地：

可以說，2002年電改的設想是有些從概念出發的。應該說當時的世界銀行和不少國際NGO還是起了比較大的推手作用。但國內也面臨著如何形成電力市場，怎么把原國家電力公司高度壟斷的傳統機制推向市場，如何釋放地方更多的積極性等問題，才決定將一個電力公司變成了若干電力公司。這對于我國電力上游大發展確實起了巨大推動作用。

一個國家電力公司難以應付當時的電力建設需求，投資渠道、建設能力等都受到限制，原有規劃時對電力需求和發電增長速度估計也不足。五大發電公司成立后，中國的發電建設速度嘩就上來了!包括地方能源公司。因為他們都要爭取做大!2002年全國電力裝機是3.5億多千瓦，2005年開始快速增長，2006年新增容量首次超過1億，現在總容量近18億千瓦。

進入2010年以后，電力短缺問題基本上解決。隨著應對氣候變化的壓力越來越大，從2010年開始，非化石能源也進入大發展階段。2005年，太陽能發電可以忽略不計，風電裝機容量約占全國總裝機容量的0.2%;2010年，兩者裝機容量占比超過3%，到2017年約占全國的17%。

同時，化石能源的發展慣性又很大，火電裝備制造絕大多數在國內，制造業作為背后推手力推火電建設。這邊火電建設周期、制造周期沒有放緩，那邊的非化石能源增長速度又上來了，后來兩邊一塊兒往前推，2012年以后每年新增裝機仍然超過8000萬千瓦，甚至過億千瓦，隨著經濟進入新常態，能源電力需求增速放緩，于是電力行業從保供為主要目標，突然變為要進行供給側結構性改革控制過剩產能，形成了這么一個矛盾。

現在火電虧損面超過60%，這些發電企業在虧損條件下爭奪有限市場份額，發電設備利用小時數大幅下降。而且，這樣也沒有抑制住火電的建設熱潮，去年煤電新增裝機3800多萬千瓦。

所以，我個人認為，目前，電力體制改革表面上看是熱鬧得很，好像上網競爭還降低了電價，但這是懲罰性的成本下降，不是真正的成本下降帶來的效益?，F在因為產能過剩而超量擠壓生產者的盈余，是發電公司拿自己的虧損補貼電力用戶，所以電價下降。這難道是我們期望的合理競爭，優勝劣汰嗎?

記者：您認為造成電力行業產能過剩的原因還有哪些?

周大地：

實踐檢驗真理，電改放開上游準入實際效果如何?我國在2015年下放火電審批權，當年批準火電項目從大約5000~6000萬千瓦一下子增加到16000萬千瓦左右，2015、2016、2017年社會每年新增裝機超過1.2億多千瓦。從實踐上來看，這種沒有管住準入的放權也違背了市場經濟規律，因為沒有人對整體的電力需求有所控制，還認為電力行業是以缺電為主要矛盾。結果2016年開始“取消一批、緩核一批、緩建一批”化解煤電過剩產能，到現在為止還收不了尾。

市場競爭條件下，由于價格變動、市場預測，理性投資人可能會防止冒險，這是理想狀態。但實際上，在很多情況下，單獨的投資人不明白整個市場形勢。中國特別是這樣，電力輸入省考慮，多建設電廠，頂多以后不接受外來電，還可以拉動本地GDP;電力輸出省考慮，電廠建設越多，可以爭取更多政策，有能力低價競爭，所以誰都不愿意放棄投資。如果陷入惡性競爭狀態，不管誰退出，誰的資本損失都非常大，其實都是中國人民的錢。

單純依靠市場來抑制上游投入，不但時效過于滯后，而且經濟代價也很高。我們不但多數煤電企業低利甚至大范圍虧損，而且電網的建設如果從資本收益看也很低。當然電網還承擔了許多社會公平性責任，也負擔了不少可再生能源發展的系統成本。但當前電力價格的改革不是比搞所謂理想市場機制更有意義嗎?

再一個，去年我國經濟增速是6.9%，用電量增速是6.6%，電力消費彈性系數反彈到1了，我認為這也不正常。如果用電增速與經濟增速的比是1:1，甚至還多的狀態，就說明電力消費的單位經濟效益沒提高，我們在供應有富余的時候，更要考慮如何推動能源消費革命，甚至要更多地引進相應的信號機制吧。

記者：如何解決電力市場的新矛盾?

周大地：

我國化解煤炭過剩產能就是管住了準入，基本上淘汰了小煤窯，建設現代化大型煤礦。煤炭行業集中度提升促進自身更好地適應市場變化，煤價也從2015年低谷很快恢復到了煤礦現在挺滿意的狀態。

經過多年快速發展，電力市場不是可以無限擴大的，不像有些新興產業，如共享經濟的需求可以做大，有多大服務就有多少用戶，現在電力市場不是這樣了，我國2002年前后的電力工業形勢跟現在完全不一樣了。

要認真學習習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，回顧我們電力改革歷史，認真總結現在電力市場主要矛盾究竟在什么地方，市場主體是什么，市場主體的問題是什么?我們要針對矛盾來解決問題，而不能說不管什么矛盾，還是用20年以前形成的一個思路硬套，我覺得這就是一個非常危險的事情。

改革是為了解放生產力，而不是搞所謂的某種概念模式改革，特別是這個模式不是你首創，那是從西方國家曾經試驗過的狀態下搬過來，他現在自己也搞不下去，也在琢磨很多新的矛盾怎么解決。

電力改革還要考慮更多的體制機制問題，如果過于強調利益的分散化和所謂的準入公平，推動的基本上是電力建設的分散化和碎片化，不但各個省都會追求更多的電力發展，甚至以后市縣都可能要求更多的電力分散權力，這些問題更需要提前研究，解決系統的優化，以及相應的社會經濟理論問題。防止被動承認既成現實，造成系統的非優化發展。